L’exécution de travaux sur une construction déjà existante constitue une problématique centrale du droit de l’urbanisme, soulevant des enjeux aussi bien juridiques que pratiques pour les pétitionnaires et les collectivités.
En application de l’arrêt Thalamy du 9 juillet 1986 (n° 51172), le pétitionnaire doit solliciter un permis ayant pour objet, non seulement la réalisation des travaux projetés, mais aussi la régularisation de l’ensemble du bâtiment, dès lors que celui-ci ou une partie de celui-ci a été édifié sans autorisation ou en méconnaissance de la réglementation en vigueur au temps de sa construction.
Dès lors, toute demande de permis impliquant un ouvrage irrégulier – édifié sans autorisation, ou en violation de l’autorisation obtenue – doit porter sur la régularisation globale de l’ouvrage.
Une prescription administrative de 10 ans a été instituée, codifiée à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, assortie toutefois de 6 exceptions, notamment « e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire […] ».
Autrement dit, les constructions réalisées sans permis de construire ne peuvent jamais être prescrites, contrairement aux travaux réalisés depuis plus de 10 ans sans déclaration préalable.
Pour déterminer si une construction dispose de ce qu’il est courant d’appeler « une existence légale », il convient de rechercher si :
- Celle-ci a été édifiée avant la loi du 15 juin 1943 portant création du permis de construire (CE, 3 février 2017, n°373898).
- A défaut, si la construction a été réalisée conformément à un permis de construire valide, étant indiqué qu’un permis annulé, retiré ou une exécution non conforme maintiennent l’œuvre dans l’irrégularité, quelle que soit son ancienneté.
Cette règle s’applique sans tenir compte de l’importance de la construction ou de la nature des travaux projetés sur celle-ci.
Il a ainsi été jugé que la réalisation d’un auvent sur une terrasse réalisée sans autorisation implique la régularisation de cette dernière (CE, 28 oct. 1987, Mme Christian X, n° 61223).
Cette règle, par principe très sévère, doit cependant être appliquée avec la plus grande rigueur pour ne pas verser dans l’arbitraire.
A cet égard, il ne fait aucun doute que la régularisation s’impose lorsque les travaux projetés portent sur un ouvrage affecté d’illégalité, et ce « même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation » (CE 13 décembre 2014, n° 349081 : mentionné dans les tables du recueil Lebon).
Il est tout aussi clair qu’il n’y aura, a contrario, pas lieu à régularisation lorsque les travaux projetés portent sur un ouvrage légal qui, pour être implanté sur la même unité foncière qu’une construction dépourvue d’existence légale, n’en est pas moins distinct (CE 25 avr. 2001, Epoux A, n° 207095 ; CAA Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, n° 06MA00807 ; CE 6 déc. 2017, n° 398537).
Autrement dit, « dans le cas où les travaux projetés portent sur des éléments dissociables de l’immeuble édifié sans permis de construire, le demandeur peut déposer une demande portant sur ces seuls travaux, sans comprendre la partie existante » (rép. min. n° 27730, JOAN 16 décembre 2008).
Reste à savoir ce qu’il faut entendre par « éléments dissociables » de l’ouvrage illégal.
Sur ce point, le Conseil d’Etat a jugé que la réalisation d’une piscine sur un terrain accueillant déjà une construction illégale n’implique pas la régularisation de cette dernière, dès lors que la piscine projetée n’est « ni attenante ni structurellement liée à l’habitation principale » (CE 9 janv. 2009, Ville de Toulouse, n° 307265).
Néanmoins, le fait que l’ouvrage sur lequel portent les travaux projetés ne soit ni attenant, ni structurellement lié à une construction illégale, ne suffit pas à le regarder comme étant dissociable de l’ouvrage irrégulier.
En effet, la notion de constructions indissociables au sens du droit de l’urbanisme peut résulter de liens techniques les liant mais également d’un rapport d’interdépendance juridique, ce qui est le cas lorsque la conformité d’une construction est subordonnée à l’existence ou à la réalisation d’une autre construction, bien que les deux soient totalement distinctes d’un point de vue physique.
Le Conseil d’Etat a récemment réaffirmé ce principe en jugeant :
« 6. D’autre part, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation. En revanche, une telle exigence ne trouve pas à s’appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d’autres éléments bâtis sur le terrain d’assiette du projet si le permis demandé ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec la construction faisant l’objet de la demande d’extension, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, justifiant une appréciation globale de leur conformité à la règle d’urbanisme, un ensemble immobilier unique. » (CE, 15 octobre 2025, Commune de Grasse, n° 476295).
De manière générale, un ensemble immobilier unique désigne un projet qui contient des constructions caractérisées par des liens physiques ou fonctionnels entre elles.
Le lien physique est identifiable lorsque des éléments d’un projet sont imbriqués physiquement entre eux au point où ils constituent une seule et unique construction.
Le lien fonctionnel désigne quant à lui des constructions qui sont interdépendantes au regard de la règle de l’urbanisme.
Nous conclurons en indiquant que, compte tenu de la diversité et de la complexité des règles applicables, un audit approfondi de la situation administrative et technique de l’immeuble demeure essentiel au stade du dépôt de toute demande d’autorisation.
Un mauvais examen de l’état existant expose le pétitionnaire à un refus d’autorisation, l’annulation d’un permis, voire des mesures de police administrative (articles L. 480-4 et suivants du Code de l’urbanisme).
L’expérience confirme que la réussite d’une opération sur construction existante repose sur l’anticipation et la rigueur documentaire : il importe d’analyser en amont l’état de légalité du bâti pour établir une stratégie pertinente, tant pour des travaux de mise aux normes que pour la valorisation patrimoniale ou la mutation de l’immeuble.
Bien entendu, le conseil d’un professionnel du droit de l’urbanisme et la consultation du service instructeur s’avèrent, dans toute opération présentant la moindre difficulté, des garanties indispensables pour sécuriser la conformité de l’intervention projetée et prévenir tout risque contentieux.
