Le changement de destination consiste à modifier l’affectation de tout ou partie d’un bâtiment (exemple : transformation d’un commerce en habitation et inversement). Ainsi, et bien que la « destination » ne soit définie par aucun texte, il est communément admis que cette notion désigne la vocation fonctionnelle d’une construction, autrement dit ce pour quoi elle est effectivement utilisée.
Les règles d’urbanisme relatives au changement de destination, qu’elles soient nationales ou locales, visent à faire cohabiter harmonieusement différentes fonctions sur un même espace, au besoin en prohibant certains usages, tout en garantissant une diversité qui constitue l’un des principaux objectifs assignés aux documents d’urbanisme par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Ces mesures doivent être conciliées avec la liberté d’usage inhérente au droit de propriété et la liberté d’entreprendre.
Le code de l’urbanisme habilite ainsi les auteurs des plans locaux d’urbanisme (PLU) à préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées, en interdisant notamment certaines destinations et en soumettant d’autres à des conditions particulières, en fonction des caractéristiques et de la vocation principale de chaque zone.
Les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme énumèrent cinq destinations et vingt et une sous-destinations susceptibles d’être édictées dans le règlement d’un PLU.
L’article R. 151-27 de ce code prévoit ainsi que :
« Les destinations de constructions sont :
1° Exploitation agricole et forestière ;
2° Habitation ;
3° Commerce et activités de service ;
4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ;
5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. »
L’article R. 151-28 dispose quant à lui que :
« Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes :
1° Pour la destination » exploitation agricole et forestière » : exploitation agricole, exploitation forestière ;
2° Pour la destination » habitation » : logement, hébergement ;
3° Pour la destination » commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;
4° Pour la destination » équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ;
5° Pour la destination » autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition. »
Par principe, les changements de destination impliquant la réalisation de travaux sont soumis à autorisation d’urbanisme, dont la nature varie en fonction des circonstances suivantes :
- Un permis de construire est nécessaire lorsque ces travaux emportent création d’une surface de plancher / emprise au sol supérieure à 20 m² (ou 40 m² si les travaux sont effectués en zone urbaine d’un plan local d’urbanisme), modification des façades du bâtiment ou structures porteuses (article R. 421-14 du code de l’urbanisme) ;
- Une décision de non-opposition à déclaration préalable est requise dans tous les autres cas (article R. 421-17 du code de l’urbanisme).
Il se déduit de ces dernières dispositions qu’un changement de destination doit faire l’objet d’une décision de non-opposition à déclaration préalable y compris lorsqu’il ne s’accompagne d’aucuns travaux.
En effet, alors qu’antérieurement au Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, les changements de destination n’étaient soumis à autorisation qu’en cas de travaux permettant la destination nouvelle, il ne fait guère de doute que les rédacteurs de la réforme des autorisations d’urbanisme ont entendu soumettre les changements de destination sans travaux à une non-opposition à déclaration préalable.
Il résulte ainsi des termes de de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme que « doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire (…) les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R. 151-27 (…) », même si aucun travaux n’est réalisé.
Ainsi qu’une réponse ministérielle du 23 avril 2013 l’a affirmé, « l’intégralité des changements de destination cités à l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme [désormais R. 151-27] est donc soumise à un contrôle, qu’ils soient opérés avec ou sans travaux » (Réponse du Ministère du Logement, de l’Egalité des territoires et de la Ruralité publiée au JO Sénat du 1er octobre 2015).
Confirmant ce durcissement de législation, le Décret du 28 décembre 2015 prévoit qu’en l’absence de travaux « (…) le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d’une même destination prévues à l’article R. 151-28« .
Or, qu’est-ce qu’un changement de destination sans travaux si ce n’est un changement d’usage qui, in fine, entraîne un changement de destination.
En d’autres termes, il faut bien admettre que le législateur a considéré que l’usage fait la destination, indépendamment des caractéristiques de l’immeuble.